EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA EN EL PERU

EL SISTEMA DE INVERSION PUBLICA EN EL PERU

Transparencia y rendición de cuentas

JESUS JIMENEZ LABAN

No es poca plata lo que el Presupuesto Público asigna a los gobiernos locales y regionales pobres. Tomando cifras de SNIP como fuente oficial, Huancavelica recibió en el año 2011 unos 800 millones de soles, Puno otros 1,600 millones y Ayacucho 1200 millones). Un funcionario público sin pelos en la lengua dijo que "es una cosa inmoral que pese a esos recursos en Puno haya niños que mueren de frío o en Ayacucho y Huancavelica campee la desnutrición infantil". O que se invierta tanto dinero en 5 años y la pobreza disminuya sólo 1%. 

La inversión pública va de la mano con reducción del subdesarrollo, pero ¿esto se refleja en el mapa de la pobreza? Lamentablemente, hay dudas

Algunos funcionarios comentan que en algunos pueblos puede darse el caso que se aprueba un presupuesto de 100 millones para 100 km de carretera, pero se ejecuta solo la mitad del proyecto. Al analizar el tema se ve en los papeles paralización de obra, pero en las obras físicas, solo ejecución al 30%. ¿Qué pasa con resto? Esto no debiera ocurrir. Felizmente, hay metodologías para ver transparencia la Inversión pública.

Una de las cosas que critica la gente es que los recursos del Estado no son bien utilizados al servicio de los que más necesitan, quienes son azotados por la pobreza. Y quienes critican, al decir de funcionarios que tocan el tema, le echan la culpa al Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) que –según sus críticos- en lugar solucionar el problema se ha convertido en una traba. Y no sólo eso, también hablan de malos manejos en diferentes niveles de la administración pública, se preguntan dónde está el dinero y se quejan de no rendición de cuentas por las autoridades. Si ponemos atención a estas verdades, creencias o suposiciones, nos encontramos ante un escenario en el que la gente ve grietas por donde se fuga el dinero, complejidad burocrática y falta de transparencia con los dineros del público

Dentro de los muros del Congreso hay investigaciones en marcha. Desafortunadamente, aun no somos todavía institucionales en Perú como sí lo son Chile, Brasil y Colombia donde hay carrera pública. En estos países vecinos, los puestos de confianza son asumidos por concurso público y todo proyecto pasa por evaluación ex post, la última etapa de un proyecto de inversión. 

Por eso hay menos nepotismo y menos número de filtraciones o desviaciones, según funcionarios del sistema público. 

Pero, ¿hasta qué punto tiene fundamento aquello de que SNIP es el malo de la película? Sus defensores creen que la inversión pública ha ido creciendo. Hay 62 mil millones en inversiones entre pública y privada. El grueso de proyectos que aprueba el SNIP se concentra en Transportes, educación, saneamiento y agricultura. Aun así el ritmo ideal de crecimiento debe ser 7 por ciento para crear mejor ambiente en las inversiones futuras. 

Si el SNIP fuera una traba como se critica, ¿por qué entonces declaró el año 2001 proyectos viables por 300 millones: en el 2009, aprobó 32.000 millones y en 2011, unos 21.000 millones?, se preguntan funcionarios de la entidad. 

Parece que lo viene es capacitación, inventivos y evaluación más profunda de la calidad de los inversiones. 

El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) ha acordado con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) hacer gestión pública territorial con respaldo de un equipo de técnicos para ayudar a las autoridades a desempeñarse mejor en seis (6) gobiernos locales más pobres, entre los cuales se incluyen los arriba citados. Es, pues, urgente capacitar al recurso humano para hacer mejores proyectos. Y, si fuera posible, dar incentivos en la reducción de brechas en salud, educación e infraestructura. Y otro en la evaluación para no repetir los errores. 

Revisando los documentos del SNIP, sistema creado por Ley 27293 para certificar la calidad de los proyectos de inversión pública, se puede apreciar que hay esfuerzos ya realizados para generar rentabilidad social en los proyectos de inversión pública, es decir, que esa inyección de dinero tenga más beneficios que costos en iniciativas vinculadas a la educación, salud, saneamiento, riesgo, energía, transportes y medio ambiente, sea cual fuere el eje del gobierno, nacional, sectorial, regional o local. 

Y en materia de rendición de cuentas se ha inventado un sistema de seguimiento para evitar pérdidas al Estado y derroche público, según información alcanzada por SNIP. 

Para quienes pudieran pensar que esta es una apología al sistema de inversión pública, hay que recordar la cita de un representante de la banca de desarrollo. La capacidad del SNIP para rendir cuentas y evaluar el impacto de la transparencia es reconocida por el propio Fidel Jaramillo, Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en Perú. 

Claro, las cosas no son del todo perfectas, pero resulta importante conocer cuáles son los nuevos movimientos porque en tiempos de crisis como éstos las asociaciones público-privadas están a la orden del día. 

Y es bueno saber esto. De reciente creación es la Dirección General de Política de Inversiones (DGPI) que apunta a desterrar la creencia de que el SNIP es una traba. De esa dirección dependen otras, tales como la Dirección de Política y Programación de Inversiones (lineamientos y estrategias de inversión), Dirección de Inversión Pública (viabilidad y seguimiento), Dirección de Inversión Privada (participación eficiente de inversión en servicios públicos) y Dirección de Normatividad, metodología y capacitación (capacitación y asistencia técnica para mejorar la calidad de inversión) bajo su mando. 

Como se ve hay toda una cadena de mando y con funciones específicas. 

De estas direcciones quisiera recordar que Dirección de Política y Programación de Inversiones, que depende de Ministerio de Economía Finanzas (MEF) decide si pasa o no un proyecto de inversión pública. Pero estas unidades, que hay en todo el país, están compuestas por gente de gobiernos regionales y locales que para muchos no necesariamente es competente, aunque sí, probablemente, para fomentar el proselitismo político. Se requiere gente técnica y no política, se comenta con insistencia en foros limeños. 

Quisiera destacar también la Dirección de Inversión Privada que crea mecanismos y aplica estrategias de financiamiento, la misma que es vista -sin fundamento- como una duplicidad de Pro-inversión. 

Vistas así las cosas, ¿cabrían espacio para las dudas? No hay lugar a confusión: una planea y la otra operativiza. Más bien, tal vez salgan de aquí, de esta dirección, ideas para romper con la atomización de los proyectos. 

Ahí hay un problema. Es sabido es que provincias abusa de proyectos pequeños de no más de 3 millones de soles en contraste, por ejemplo, con México que lidera una asociación público privada en la que cada proyecto asciende US$ 3000 millones). Para evitar cualquier fuga de dinero –siguiendo a los expertos-, hay que usar el criterio de la economía de escala. 

No menos importante es la Dirección de Normatividad, metodología y capacitación. Y es que se puede hacer mucho con herramientas metodológicas redactadas no para técnicos sino para que la gente entienda. Así, con palabras sencillas y entendibles, saldría, p.e, una Guía para aumentar el turismo en Perú. Es ejemplar el caso de Costa Rica, que con 3 áreas naturales, genera US$ 700 millones en actividad turística. Costa Rica es del tamaño de la Región Ucayali. Perú, que tiene 60 áreas naturales y solo genera US% 70 millones.

Por supuesto, quedan aun algunas cosas por implementar para ganar un estándar internacional. Si bien es cierto los proyectos con endeudamiento o que requieren aval del Estado son evaluados y aprobados por el Ministerio de Economía y Finanzas, el resto de proyectos son evaluados por las Oficinas de Programación e Inversión (OPI) que pertenecen al SNIP, que existen en todo el país en ministerios, gobiernos locales y gobiernos regionales. 

Pero sigue siendo una rareza que unos proyectos pasen por el filtro del SNIP y otros sean liberados o exonerados del sistema tal como ocurrió en el pasado con las obras de la Municipalidad de Lima, el Estadio Nacional y una larga lista.

Para muchos ahí está el problema. Porque se ha delegado facultades a esas instancias del poder para decidir asuntos de inversión pública sin estar necesariamente capacitados para esa misión delicada. 

Esto quiere decir que el presupuesto público se aprueba en el gobierno central y se entrega a provincias, pero este dinero se usa en proyectos que no tienen impacto social, que nos son minuciosamente evaluados o no se ejecuta de acuerdo a lo programado. 

El progreso no ha sido parejo en provincias, por lo menos en la velocidad de ejecución de proyectos. La situación ha mejorado enormemente en los gobiernos locales, más no en los gobiernos regionales. Los gobiernos locales han mejorado en ejecución presupuestal en 346% respecto al 2011. Pero los gobiernos regionales siguen a la saga con 47% en el mismo periodo de tiempo. 

La mejora de los gobiernos locales es de lejos mejor que el gobierno central que alcanza 31%. Este es un hecho relevante del que no se ha hecho eco la prensa. 

Resumiendo, parece existir un punto débil en la inversión pública al haber hecho delegación de facultades a gente sin experiencia y capacitación, precisamente para maneje dinero público. 

Se necesita más gente que capacite a más gente. Y es verdaderamente un talón de Aquiles la falta de capacitación del recurso humano que desborda la capacidad logística del Ministerio de Economía y Finanzas, el órgano rector del sistema de inversión pública. 

Entonces, aquí cumple un rol importante la universidad peruana -sea pública o privada- porque ésta puede convertirse en el brazo derecho del pool de asesores, no más de 50 de MEF para tremendo océano de obras en toda la República, pero son insuficientes. Entonces, hay que tapar huecos para que drene el dinero público y poner en línea al SNIP con esta nueva urgencia, sistema que dicho sea de paso se ha convertido en un referente países cercanos y lejanos desde Zimbawe, Argentina, Uruguay, República Dominicana y Costa Rica. 

A mi modo de ver, todo lo demás son principios de economía, priorización y eficiencia, procedimiento y metodología para hacer bien las cosas. Por ejemplo, viendo todo de manera panorámica, hay que decir que cualquier proyecto es un ciclo que empieza por la Pre-inversión (perfil, factibilidad), Inversión (estudios definitivos, expediente técnico, ejecución) y termina en Post Inversión (operación y mantenimiento, y evaluación ex post). 

Es decir, una idea, una solución que apunta a resolver un problema que es evaluada, aprobada, ejecutada y monitoreada para lo cual existe una unidad formuladora (la que formula el proyecto), una oficina de programación e inversiones (que evalúa el proyecto y declara la viabilidad) y dos unidades ejecutoras (una para ejecutar y la otra para operar) además de una agencia independiente (para evaluación ex post). Y los montos de los proyectos están claramente delimitados. Así, el perfil de inversión simplificado (1´200-000 nuevos soles); Perfil y pre factibilidad (De 1´200.000 a 10´000.000 nuevos soles) Perfil y Factibilidad (Más de US% 10´000.000) 

Hay además una articulación de los 11 sistemas administrativos del Estado, de los cuales el SNIP, SIAF y SEACE son algunos de ellos como enfoque conceptual del seguimiento de la inversión pública. Ahí están los Comités de Seguimiento, que levanta información e identifica cuellos de botella en los proyectos públicos con reglamento, actas y formatos como apoyo al Sosem, ese conjunto de herramientas informáticas para verificar los avances en la ejecución de los proyectos. 

Asimismo, el nuevo Portal Web que permite acceso a todos los proyectos de inversión pública

www.snip.gob.pe) y es puerta de entrada a otros sistemas de información del SNIP: Banco de Proyectos, Aplicativo de Sosem, módulo para seguimiento, sistemas de costos y precios de proyectos, registro de especialistas, Foniprel, vinculación y georeferenciación de proyectos de inversión publica y centro de información. 

Vista así las cosas, y con pruebas en la mano y en la red, parece que el SNIP está dando pasos hacia la modernización como garantía de un mejor servicio público. Cuelgan en red todos los proyectos, cosa que es vista con transparencia, y automatiza procesos, dejando de lado el papel y el trámite burocrático. Ahorra tiempo y recursos en la simplificación del proceso para declarar la viabilidad de los proyectos y evalúa de manera conjunta la programación de inversión con mayores montos.

De esta manera, el Sistema Nacional de Inversión Pública no solo estará centrado en evaluar y aprobar proyectos sino en focalizar y bajar atomización de inversión apostando por proyectos grandes. La práctica internacional indica que es, p.e, rentable socialmente enfocarse en educación inicial y en salud neonatal, lo cual supone no un gran presupuesto sino saber elegir bien los recursos. Habrá que ver.

Este artículo fue escrito tras una capacitación del MEF - Año 2012